Visi už vieną ir vienas už visus. Ar ES galima vadinti federacine valstybe?

Europa. Gražus žodis. Asocijuojasi su vienybe, tvirtumu bei tobulumu. Tačiau, žvelgiant iš istorinės perspektyvos, akivaizdu, kad taip buvo toli gražu ne visada. Prisiminus senojo kontinento istoriją net šiurpuliai per kūną nubėga: karai keitė karus, valstybės tai išnykdavo, tai vėl atsirasdavo, nebuvo jokios jėgos, galėjusios sustabdyti kruvinus imperijų, religijų, nacijų konfliktus. Dabar ant prigesusių tautų nesantaikos židinių bandoma kurti kažką vieningo. Tokių bandymų, tiesa, būta ir anksčiau. Bet Romos imperijos ekspansija, krikščionybės kryžiaus žygiai ar komunistų pasaulinės valstybės siekiai tebuvo pastangos anuometinę Europą suvienyti “geležimi ir krauju”, o šiandieniniai procesai yra sąlygojami taikos ir santarvės idėjų. Tad koks gi tas naujasis vienijimas? Pabandykime pažvelgti į mechanizmus, kurie suteikia prielaidas Europos federacijos kūrimuisi.

Nuo ko viskas prasidėjo

1946 m. Winstonas Churchillis, kalbėdamas Ciuriche, ištarė tada sunkiai įsivaizduojamą, bet fundamentalią reikšmę turinčius žodžius: “Jungtinės Europos Valstijos”. Dviejų pasaulinių karų liudininkas optimistiškai tikėjo, kad netgi tokioje etniškai, religiškai, kultūriškai susiskaldžiusioje erdvėje įgyvendinamas tautų vienybės principas. Dabar, po maždaug penkiasdešimt kryptingos integracijos metų, vėl prabilta apie “Europos prometėjų” idėjas sukurti ekonomiškai ir politiškai vieningą Europą. Iškyla vienas esminis klausimas: kodėl, kalbant apie Sąjungos ateitį, realiausias yra būtent federacijos modelis?

Stiprinti politinę vienybę padeda puikiai veikianti ekonominė sąjunga. Vadovaujantis Prancūzijos užsienio reikalų ministro Roberto Schumano planu, 1950 m. gegužės 9 dienos deklaracijoje buvo nuspręsta “nedelsiant kurti bendrus ekonominės raidos pamatus – pirmąjį Europos federacijos etapą”, kuris prasidėjo suvienyta Prancūzijos ir Vokietijos anglių ir plieno pramone. Dabar ES jau nebeturi jokių vidinių sienų, kas užtikrina nevaržomą prekių, paslaugų, kapitalo ir darbo jėgos judėjimą, funkcionuoja bendra rinka su bendrais ir visiems privalomais teisės aktais, cirkuliuoja vieninga valiuta – euras. Ekonominiu-finansiniu požiūriu Europa jau suvienyta, ir kai kurie politologai ES vadina “ekonomine federacija”. Sėkmė šioje srityje tapo akstinu siekti dar gilesnės integracijos vienijantis politiškai.

Pamatai politinei sąjungai buvo padėti dar Mastrichte 1992 metais. Kitas ėjimas – pernai pavasarį susirinkęs Europos konventas, kurio pagrindinis tikslas yra per metus apsvarstyti ir pakoreguoti Konvento prezidento Valery Giscardo d’Estaigno (Valery Žiskaro d‘Esteno) pateiktą ES konstitucijos projektą. Nors preliminarus dokumentas (kai kurie Konvento delegatai siūlo jo kol kas nevadinti konstitucija, kad nebūtų įžeistos nacionalines konstitucijas turinčios valstybės), kuriame pabrėžiama integracija ir federacija, dar nėra rišlus tekstas, o daugiau nuorodos, apie ką turėtų būti rašoma kiekviename iš 46 straipsnių. Be to, nuo svarstymo pradžios projektas jau susilaukė daugiau nei tūkstančio pataisų, diskusijose po truputį ryškėja būsimos transformuotos Europos Sąjungos kontūrai.

Vienijimosi pagrindas – subsidiarumo principas

Dabar ES yra valdoma keleto sutarčių, pradedant Europos Anglių ir plieno bendrijos, Euratomo bei Europos Bendrijos steigimo sutartimis, Suvestiniu Europos Aktu ir baigiant Mastrichte, Amsterdame ir Nicoje priimtais dokumentais. Europos konstitucijos projekte siūloma supaprastinti visas ankstesnes sutartis ir sujungti jas į vientisą “aukščiausiajam įstatymui” prilygstantį dokumentą, t.y. konstituciją. Joje vyrautų Mastrichto sutartyje įtvirtintas subsidiarumo principas, pagal kurį sprendimai priimami tame lygyje – Europos Sąjungos ar nacionalinės valstybės, – kuriame geriausiai gali būti įgyvendinami ir kuris yra arčiausiai piliečių. Kitaip tariant, daugelis reikalų, susijusių su paprastais gyventojais, galės būti tvarkoma tiesiog savivaldos lygmenyje (beje, pagal ES normas, Lietuvoje savivaldybių skaičius turėtų būti išplėstas nuo 60 iki 130 ar netgi 240, taigi atstovavimas piliečiams neabejotinai tik padidės), tuo tarpu ekonomikos bei užsienio politikos sritys logiškai patikimos centrinėms ES institucijoms.

Svarbu pastebėti, kad iš Europos Sąjungos piliečių, dalyvavusių apklausoje, kurioje prašyta nurodyti, kurios politikos sritys, jų nuomone, turėtų būti patikėtos bendrai Sąjungos veiklai, o kurios paliktos spręsti nacionaliniams organams, net 60-70 procentų pritarė, kad užsienio bei fiskalinė politika, kova su skurdu bei imigracija, humanitarinė pagalba ir moksliniai tyrimai būtų bendras Sąjungos rūpestis, o vietinė valdžia liktų atsakinga už kultūros politiką, sveikatos apsaugą ir švietimo reikalus, nors, tiesą sakant, beveik 40 procentų apklaustųjų ir šias sritis pasiruošę paskirti ES. Akivaizdu, kad tokiu atveju labiausiai susiaurėja vyriausybių vaidmuo, jos bus paprasčiausiai apeinamos, nes valstybė darosi “per maža spręsti dideliems klausimams ir per didelė mažiems”, kokybiškiau tvarkomiems savivaldybėse.

Kompetencijų padalijimas

Kaipgi toks federacijai būdingas funkcijų paskirstymas matomas per teisinę prizmę? Politinio darinio, taigi ir Europos Sąjungos, santvarkos formą galima identifikuoti pagal kompetencijų tarp centrinės valdžios ir autonomiškų teritorinių vienetų, šiuo atveju – nacionalinių valstybių, padalijimą. Netgi dabar, sąmoningai to nesiekiant, Europos Sąjunga jau turi daug federacijoms būdingų požymių. Visų pirma, tai vertikalusis kompetencijų padalijimas tarp ES ir valstybių narių bei atskirų politinių darinių – valstybių – sujungimas į vientisą sistemą, išsaugant jų identitetą bei nepriklausomybę. Rengiamoje ES konstitucijoje skiriamos dvi kompetencijų rūšys: išimtinė ir konkuruojanti.

Briuselis naudojasi kompetencija, kurią jam besąlygiškai ir neterminuotai perduoda valstybės narės. Taigi ES įgyja išimtinę kompetenciją reguliuoti tam tikrus klausimus, daugiausia susijusius su ekonomine bei fiskaline politika ir įgyvendinamus priimant visiems privalomas direktyvas. ES teisė turi viršenybę tų klausimų svarstymo ir įgyvendinimo metu. Tai ryškus federacijos bruožas. Be to, yra Europos Sąjungos ir valstybių narių konkuruojanti kompetencija, kurioje, jei ja pasinaudoja Sąjunga, valstybės narės gali veikti tik Sąjungos įstatymų leidžiamųjų organų nustatytuose rėmuose. Tiesa, bet kuri kompetencija, konstitucijos nepriskirta Sąjungos centrinėms institucijoms, automatiškai lieka valstybėms narėms ir tampa išimtine jų kompetencija (pavyzdžiui, švietimo sistema ar sveikatos apsauga), į kurią ES neturi teisės kištis. Toks kompetencijų tarp centrinės valdžios ir sudedamųjų teritorinių vienetų padalijimas yra būdingas federacijoms.

Kaip keisis dabartinės institucijos

Labai svarbi Konvento užduotis yra ES institucijų reforma. Tai, kokia bus institucinė sąranga, priklausys nuo Europos Sąjungos pasirinkto federalizmo modelio. Galimi du variantai: kooperacinis arba dualistinis federalizmas. Kooperacinio (vokiškojo) federalizmo atveju glaudžiai bendradarbiauja federalinės ir vietinės valdžios institucijos, o kompetencijos, pasidalintos funkciniu požiūriu, nėra griežtai atribotos. Tuo tarpu dualistinis federalizmas, būdingas JAV, pasižymi labai griežtu valdžių tarp centro ir atskirų teritorinių vienetų, atskyrimu, autonomiškumu, o atstovavimas federalinėse struktūrose pakankamai silpnas. Tačiau tai jokiu būdu nereiškia, kad valstybės narės tampa tik atskirais kantonais, žemėmis ar valstijomis, taip prarasdamos suverenitetą – jos tik perleidžia kai kurias suverenias galias, o tai yra ne tas pats. Kol kas modelis dar nėra pasirinktas ir, panašu, kad bus stengiamasi derinti abiejų alternatyvų bruožus, sukuriant beprecedentę politinę struktūrą.

Kaip reformuoti dabartines institucijas, pasiūlymų yra įvairių. Daugelis sutinka, kad įstatymų leidybos funkcija galėtų būti patikėta dviejų rūmų parlamentui. Dabartinis Europos parlamentas, tiesiogiai renkamas visų Sąjungos piliečių, taptų žemesniaisiais parlamento rūmais, o Ministrų Taryba būtų transformuota į aukštutinius Europos parlamento rūmus ir atstovautų atskiras nacionalines valstybes. Komisija, kuriai pirmininkas R. Prodi prašo suteikti daugiau galių, galutinai įsitvirtintų kaip vykdomoji administracinė valdžia. Taip įgyvendinus valdžių atskyrimo principą, ES pajėgtų funkcionuoti kaip vientisas politinis junginys, kitaip sakant, federacija. Kol kas dar daug diskutuojama apie dvigubą prezidentavimą Europos Sąjungoje, už kurį pasisako tiek Vokietija, tiek ir Prancūzija, remiamos beveik visų didžiųjų valstybių narių – tokiu atveju būtų renkami du prezidentai – Komisijos ir Tarybos, be to, planuojama atsisakyti pirmininkavimo Tarybai rotacijos mechanizmo, bet tai susilaukia gausios mažųjų šalių kritikos. Taigi institucinė reforma pasilieka diskusijų stadijoje.

Kitas svarbus aspektas yra noras atsisakyti vienbalsiškumo Europos Taryboje reikalavimo ir priimant sprendimus beveik visose ES politikos srityse taikyti kvalifikuotos daugumos balsavimo principą. Užsienio politikos sferoje taip pat ketinama panaikinti dabar galiojančią veto teisę. Tai irgi sumažins nacionalinių valstybių vaidmenį ES galios padidėjimo sąskaita, tačiau daug greičiau ir efektyviau bus priimami sprendimai bei užkirstas kelias bergždžioms diskusijoms, siekiant įtikinti kokią vieną užsispyrusią šalį – kitaip sakant, dominuos ne atskiras, o bendras visų narių interesas.

Vienas balsas užsienio politikoje?

Kad ES galėtų konkuruoti su JAV ne vien “bananų kare” kaip ekonomikos milžinė, jai taipogi reikia įgyti tarptautinės politikos giganto statusą ir prisidėti prie pasaulio su daug galios centrų vizijos įgyvendinimo. Tam, be abejo, būtinas vienas balsas užsienio politikos srityje, kuriam pradžią davė labai daug ginčų sukeliančios Bendros užsienio ir saugumo politikos (BUSP) kūrimas, pradėtas 1997 metų Amsterdamo sutartimi, bei Bendros saugumo ir gynybos politikos planai. Jei šie “eksperimentai” pavyks, Europa, nepriklausomai nuo JAV ir NATO, turės galimybę spręsti su jos saugumu susijusius klausimus, palaikyti taiką “karštuose taškuose” Europoje bei už jos ribų ir vaidinti svarbesnę rolę tarptautinėje arenoje. ES užsienio politikos vadovui, kurio pareigas šiuo metu eina J.Solana, siūloma gerokai išplėsti įgaliojimus, kad jis taptų vienu iš “didžiojo ketverto”, greta JAV valstybės sekretoriaus, NATO ir JTO generalinių sekretorių, žaidžiančio karo ir taikos kortomis. Pasigirsta netgi teigiančiųjų, jog artimoje ateityje Jungtinių Tautų Organizacijoje Europos Sąjunga galėtų veikti kaip vienas politinis subjektas, o ne atskiros valstybės, tokiu būdu pasilikdama vieną, bet žymiai svaresnį balsą JTO Saugumo Taryboje. Žinoma, toks žingsnis, bent jau kol kas, atrodytų kaip smūgis ES narių suverenumui, todėl nėra labai tikėtinas, bet ateityje jis, jei jau Europa pasiryžusi būti federacija, neabejotinai gali būti žengtas. Deja, pastarieji įvykiai karo Irake kontekste, atrodo, laikinai atideda bendros užsienio politikos galimybę.

* * *

Taigi kas iš viso to išeina? Juk taip norisi pagaliau gauti galutinį atsakymą: bus ES federacija, kaip ji šiandien suprantama, ar nebus? Deja, vienareikšmiškai atsakyti sunku. Jei ir toliau bus drąsiai einama pradėtu keliu, sėkmingai priimta ES konstitucija, toliau plėtojamos BUSP bei BSGP, jei nepritrūks noro ir jėgų, panašu, kad dabartinė Europos Sąjunga bus transformuota į heterogenišką valstybę, sudarytą iš daugybės kultūriškai skirtingų ir stipriai autonomiškų regioninių šalių. Pagaliau bus įgyvendinta Europos prometėjų vizija… Vieningos Europos idėja!

KOMENTARAS: Ar panašu, kad Europos Sąjunga taps federacija?

Doc. dr. Gediminas Vitkus

Atsakyti į klausimą “ar taps Europos Sąjunga federacija?” yra įmanoma tik prieš tai išsiaiškinus, kaip mes tą federaciją suprantame. Jeigu federaciją suvokiame kaip politinių junginių, įsteigusių centrinę valdžią ir suteikusių jai aiškiai apibrėžtus įgaliojimus, susivienijimą, tai tuomet galima sakyti, kad Europos Sąjunga jau yra federacija. Tuo galėjome įsitikinti perskaitę pateiktą straipsnį. Nors, žinoma, dėl tam tikrų sumetimų Europos Sąjungoje yra vengiama daiktus vadinti tikraisiais vardais. Tačiau jeigu federaciją suprasime kaip jungtinę valstybę, kurios sudėtinės dalys nebeturi teisės be centrinės valdžios sutikimo atsiskirti nuo sąjungos, tuomet akivaizdu, kad Europos Sąjunga dar nėra tokia federacija. Negali žinoti, kas bus ateityje, bet man atrodo, kad artimiausiu laiku tokio sprendimo vargu ar galima tikėtis. Juo labiau žinant, kas priims galutinį sprendimą dėl ES reformos. Kadangi sprendimą priims suverenių valstybių vadovai, tai būtų labai keista, jei jie ryžtųsi sunaikinti tai, už ko išsaugojimą jie, tiesą sakant, yra tiesiogiai atsakingi. Gali būti, kad kiekvienoje ES šalyje, o gal ir kandidatėse, yra ryškių interesų grupių, pasisakančių už federaciją, bet nemanau, jog jos tokios stiprios, kad vyriausybės galėtų beatodairiškai tenkinti jų reikalavimus. Politika yra galimybių menas, bet tai nereiškia, jog ji visagalė.

Ieva Jusionytė

Parašykite komentarą

El. pašto adresas nebus skelbiamas.